强化系统思维和底线思维，实事求是推进海绵城市建设工作

　　导读：针对快速城镇化过程中因削山平谷、水系填埋、超高强度开发、大面积硬化等行为造成的内涝积水、水体黑臭、水资源短缺等城市水问题，2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。2015年起，财政部、住房和城乡建设部、水利部联合发文组织开展海绵城市建设试点工作，探索符合中国国情的海绵城市建设模式，得到了地方政府的高度重视和积极响应。2015年、2016年先后在30个城市开展了国家海绵城市建设试点工作，涵盖南北方、东中西、大中小城市，探索出了一大批可复制、可推广的做法和模式。在此基础上，海绵城市建设纳入了“十四五”规划《纲要》，由试点探索转向系统化全域推进阶段。

　　值此关键节点，住房和城乡建设部发布《进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知》（以下简称“海绵20条”），这是一个深化指导十四五海绵城市建设的重要文件，是对海绵城市建设理念、路径、方法的再认识。文件结合十三五期间的试点探索和共性问题，不仅深刻回答了为什么建设海绵城市、建设什么样海绵城市，怎么才能建好海绵城市的问题，更结合十三五期间的试点探索和共性问题，旗帜宣明的提出了十四项需要避免的错误行为和两项不应的错误做法。现结合自己的工作实践谈谈两大方面的学习体会，供各地落实时参考。

　　一、强化海绵城市建设的系统思维

　　水循环是地球系统中物质、能量流动的载体，也是“山、水、林、田、湖、草”生命共同体相互依存、有机联系的重要纽带。因此开展海绵城市建设，要从系统工程和全局角度出发，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须尊重水的系统性及其内在规律，统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程的开展。

　　一是要从水系、竖向等角度统筹好区域流域和城市的关系。着眼于流域区域，立足构建良好的山水城关系，为水留空间、留出路；理清竖向关系，不盲目改变自然水系脉络，避免开山造地、填埋河汊、占用河湖水系空间等行为。这一点，笔者在参与滨海地区规划建设工作中深有体会。2007年，在南山深圳湾地区填海过程中，因排水路径的延长，加之海水顶托，导致片区出现严重的内涝积水问题。经系统的梳理和分析，笔者所在的团队提出在后海这个“寸土寸金”的地区开挖人工河（现后海河）作为排水通道，并利用人工湖（现人才公园内湖）作为调蓄空间的方案来系统提升区域的水安全。今天，后海河、人才公园内湖不仅保障了区域的水安全，还成为了深圳湾片区最受市民喜爱的高质量公共空间。充分吸取后海片区先填后挖的经验教训，在前海、海洋新城等新填海区，在规划阶段就保障足够的水面率，拓宽河道形成“水廊道”，落实“龟背式”中间高四周低的竖向设计，为高品质城区建设奠定基础。

后海河

人工湖（现人才公园）

　　二是要从蓝绿灰协同发力的角度统筹好工程措施和生态措施之间的关系。海绵城市建设要求改变传统以“末端治理”为主的技术路线，由末端向源头上溯、向全程扩展，建立“源头减排、过程控制、系统治理”的技术路线；以汇水与排水分区为基本单元，以产汇流全过程管理和调控为核心，由“快排”向“渗、滞、蓄、净、用、排”转变，构建与自然和谐的可持续排水系统。我们要清醒认识到，虽然都是蓝绿灰的协同作用，但在各个地区的不同阶段，蓝绿灰投入比例、发挥的能效均是不同的，需要技术人员实时求实的确定技术路线。在统筹绿灰蓝的过程中，要因地制宜的根据各地自然条件、建设水平和存在问题开展工作，应该是系统需要完善什么做什么，需要强化什么做什么，避免生硬的照搬照套。比如合流制溢流问题突出的地区，可以通过雨水花园、植草沟等生态化设施和新建局部雨水管渠相结合，建立雨水入河的新通道，从而减少进入合流制管道中的雨水量，从而削减进入水体的污染物。比如西北干旱、水资源紧缺的地区，可以通过各种雨水的积蓄利用设施缓解供水压力，固土保塬，发挥综合生态效益。再比如在平原河网地区，为实现蓄排的平衡，要重点关注河流水系的自然联通和水体调蓄功能的充分发挥。

前海水廊道奠定蓝绿基础

　　三是要从片区（流域）的角度统筹好涉水基础设施之间的关系。水往低处流、水不可压缩，这是水的自然规律，我们开展海绵城市建设，当然更要尊重自然，要按排水片区或流域构建完善的涉水基础设施，将问题尽可能的在地化解决，以水的流动为纽带，统筹好“山体截洪沟”、“地表径流通道”、“排水管渠”、“河湖水体”等涉水基础设施，并与“防洪潮设施”相统筹和相互衔接，这些设施通过地表、溢流口和管道联系在一起，宏观、中观、微观相结合，提升整个区域排水系统的韧性。以深圳为例，源头减排系统（小排水系统）包括生物滞留池、绿色屋顶、透水铺装、植草沟等相对小型分散的源头绿色基础设施，主要应对日降雨量31.3mm以下的中小雨，促进建成区陆域系统水的良性循环。排水管渠系统（中排水系统）包括管渠、泵站等灰色雨水设施、公共空间调蓄设施等，主要应对3-10年一遇雨水管渠设计重现期标准内的大、暴雨事件（对应日降雨量约182-310mm以内）。排涝除险系统（大排水系统）用来应对超过雨水管渠设计标准的超大暴雨，包括水库、湖泊、山塘、湿地自然水体、多功能调蓄水体等大型绿色基础设施，以及行泄通道、地下调蓄池、深层隧道等大型人工灰色设施，主要应对10-100年一遇的降雨事件（对应日降雨量约310-517mm以内）。超标应急系统应遵循以防为主，加快雨情水情遥测、预警预报和指挥调度信息系统建设，做好各种情况下的预案，调动全社会力量投入应急抢险，确保城市生命线工程等重要市政基础设施功能不丧失，基本保障城市安全运行。如深圳推行“31631”气象服务模式，让防灾部门及一线工作人员对气象的服务节奏心里有数，依据尽可能精准的预报有针对性地进行安排部署，对各街道的风险点进行应急部署；研究精细化“四停”“五停”及相应恢复方案、灾害天气道路交通管制机制以及避难场所救助保障机制等。

“31631”气象会商模式

　　二、强化海绵城市建设的底线思维

　　虽然通过十三五海绵城市建设试点，探索出了一大批可复制可推广的经验，但对大部分的城市来讲，因其综合性、系统性，对海绵城市建设工作还较为“发憷”。根据笔者过往的体会，可能会遇到以下问题：一是推进机制问题。特别是海绵城市涉及城市规划、建设、管理各方面，在现行的机制下需要强有力的制度和规章的约束才能形成合力。二是海绵城市建设的系统性、整体性问题。地块项目、公共空间、地上地下均要统筹协调，才能发挥对水的系统作用，否则容易造成海绵城市建设的项目化、碎片化。三海绵城市建设运行维护问题。面临标准缺失、监测评估方法不成熟、市民参与积极不高等难题。四是海绵城市建设的技术力量不足问题。部分地区专业技术人员匮乏，能力不足，对海绵城市理解不到位。正是因为此， “海绵20条”提出了十四项需要避免的错误行为和两项不应的错误做法，明确海绵城市建设工作的底线要求，从而来保障海绵城市建设落地实施不走样。

　　一是在工作机制上，要落实地方人民政府的主体责任，避免把海绵城市建设简单交给单一部门牵头包办，变为“家事”。各地方城市人民政府可通过成立工作领导小组、建立联席会议制度或者依托河湖长制等综合平台，出台地方性法规或政策，做实做实各部门的海绵职责和分工，发挥生态文明考虑、政府绩效考核等指挥棒的导向作用。

　　二是在规划引领上，要因地制宜重视系统统筹，避免把单项规划简单叠加。一方面将自然生态空间格局、城市土地空间布局与海绵空间保护与修复需求联系起来，科学划定蓝绿线，实现“蓝绿交织、水城交融”；另一方面明确海绵城市建设空间要求、管控要求，融入规划建设管控，特别是新城区，从规划建设开始，就大程度的保护和恢复规划区的自然水文循环。

　　三是在工程设计上，要多专业统筹，避免一刀切式的套用海绵措施。协调规划、建筑、道路、风景园林、环境、给排水、水利等相关专业，将海绵城市要求因地制宜落实到各相关工程的规划、设计、施工和管理过程当中，避免机械理解海绵设计落地就是铺透水砖，做下沉式绿地。

　　四是在组织实施上，要结合城市更新等城市建设行为，突出重点，避免“为海绵而海绵”。将海绵城市理念落实到城市建设的方方面面，统筹协调建筑小区、园林绿地、道路广场、排水设施、水系等建设行为，结合城市防洪排涝设施建设、地下空间建设、老旧小区改造、地下管网建设等项目有序组织实施。

　　五是在绩效监管上，要科学评价，避免“海绵城市万能论”和“海绵城市无用论”。要提升海绵建设的效能，经济适用，一方面避免将建设项目主体的绿化、道路、建筑投资计入海绵投资；另一方面要以内涝缓解程度、人民群众的满意度和受益程度、资金使用效率等为目标，构建合理的评价机制。

　　六是在共建共享上，要充分鼓励公众参与。通过参与海绵城市规划设计方案、施工质量监督、设施运维状态“随手拍”等灵活多样方式，解决老百姓身边的问题，提升老百姓的获得感和幸福感，为建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市创造条件，切实促进城市高质量发展。

老旧社区共建“社区花园”行动